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2024年5月27日，习近平总书记在中共中央政治局第十四次集体学习时强调，促进高质量充分就业。总书记还强调，“持续促进就业质的有效提升和量的合理增长”“因地制宜发展新质生产力，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，完善现代化产业体系，努力创造更多高质量就业岗位”。当前，以平台为组织基础的新就业形态已成为我国就业格局的重要组成部分，不仅为广大劳动者提供了灵活多样的就业机会，也为高质量充分就业注入了新动能。“十五五”是我国基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期，我国发展的外部环境更加严峻，新就业形态所面临的发展局面更加复杂，所承载的社会价值也将更加凸显。如何在支持新就业形态健康发展的同时，保障劳动者权益，促进就业市场稳定有序发展，是亟待深入研究和系统谋划的重大课题。

新就业形态的发展趋势与特点

坚持实施就业优先战略，更应看重新就业形态带动就业的能力。“十四五”期间，新就业形态带动的就业规模显著增长。数据显示，新就业形态劳动者已达数千万人，覆盖外卖配送、网约车、即时零售、直播电商、远程服务等多个领域，不仅缓解了结构性就业矛盾，也为灵活、多样化就业提供了重要支撑。“十五五”期间，随着新一代人工智能技术广泛应用，会产生“一人军团”、人机协作、跨平台多渠道就业等新特征，平台企业及其生态体系将成为创造就业机会的重要来源。

着力解决结构性就业矛盾是推动高质量充分就业的关键着力点，新就业形态的发展，帮助破解“有活没人干”“有人没活干”的难题。“十五五”期间，数字化零工平台将迎来新一轮发展浪潮，平台生态体系将更加完善，用工匹配效率将实现质的飞跃。除了专业化细分领域的平台持续深耕外，综合性零工平台将快速发展壮大，实现跨行业、跨领域的人才资源配置优化。这些平台将建立更加完善的技能标签体系、信用评价体系和智能匹配算法，能够在多个行业、多种岗位间实现精准的人岗匹配。

坚持扩大就业容量和提升就业质量相结合，是推动高质量充分就业的重要原则，也是引领新就业形态健康发展的核心要求。“十四五”时期，国家出台一系列政策文件，加强对新就业形态劳动者权益保障，规范平台企业用工行为，并探索建立适应新就业形态的社会保障制度。新就业形态劳动者收入水平不断提高，收入结构更加多元。“十五五”时期，新就业形态在标准化服务流程、规范化管理制度、透明化评价体系等方面将实现大幅提升。平台通过数字化手段实现服务过程的全程监控和质量控制，就业的规范性和专业化水平将显著增强，相关保障措施将进一步完善。

因地制宜发展新质生产力，为新就业形态的创新指明方向。当前，新就业形态的发展与数字经济、平台经济深度融合，已成为推动经济结构优化和创新动能释放的重要力量。大量新业态和新职业从新就业形态中涌现，满足了多元化的市场需求，也为经济发展注入了新活力。“十五五”时期，平台企业将加快推动产业链、供应链、创新链深度融合，催生更多高技能、高附加值的职业机会。

习近平总书记指出，“要适应新一轮科技革命和产业变革，科学研判人力资源发展趋势”“健全终身职业技能培训制度”。新就业形态的扩展和普及促进了劳动者持续学习和技能提升。平台生态中的竞争机制激励从业者不断提升专业技能和服务质量，推动人力资本积累和就业质量整体提升。“十五五”时期，在线教育、技能培训、职业认证等配套服务体系的完善，将为劳动者技能提升提供便利条件。

深化就业体制机制改革，为新就业形态的健康可持续发展营造良好环境。“十五五”期间，在政策引导与市场竞争的共同作用下，平台企业将更加注重合规经营和社会责任，主动完善内部治理结构和合规管理体系，强化对劳动者权益的保护，并在促进就业、技能培训、社会保障等方面发挥更大作用。算法治理将取得实质性进展，算法透明度、公平性、可解释性和可审核性显著提升。数据安全与隐私保护水平全面提高，建立严格的数据管理制度。通过构建劳动者友好的治理体系，提升平台的公共性与社会责任，新就业形态将获得更加公平、安全、稳定的发展环境。

当前新就业形态发展短板

新就业形态劳动者法律关系界定模糊。平台、从业者、消费者之间的法律关系复杂多样，既有类似传统劳动关系的特征，又有明显的合作关系色彩。法律关系的模糊不仅影响了从业者权益保护，也制约了相关政策措施的制定和实施。

研究制定更适合新就业形态特征和收入特点的参保政策仍是难题。现行养老保险制度基于传统用工关系设计，难以适应新就业形态灵活性强、收入波动大、雇佣关系模糊等特点。新就业形态群体收入不稳定，按月缴费存在困难，同时跨地区流动频繁，转移接续手续复杂。

新就业形态从业者的工伤保障仍是突出短板。目前，除网约车、外卖、城市即配、市内网约货运四个行业部分平台被纳入新就业形态职业伤害保障试点外，还有大量新就业形态劳动者缺乏工伤保险覆盖。同时，商业保险中常用的雇主责任险因法律关系不明确也不适用于新就业群体，形成了保障空白。

属地化监管与跨区域经营矛盾突出。当前监管机制采用属地化管理模式，但平台企业普遍具有跨区域甚至全国性经营特征，导致出现大量跨区域监管问题。不同地区监管标准不一、执法尺度不同，既增加了平台合规成本，也影响了监管效果。

劳动保障监察、劳动人事争议仲裁以及司法实践，对新就业形态的介入仍然缺乏上位法支持。现行《劳动法》《劳动合同法》等法律主要基于传统劳动关系制定，对平台用工等新型用工关系缺乏明确规定，导致执法依据不充分，维权渠道不畅通。

促进就业政策工具受限。由于法律关系不明确，现行促进就业的政策工具在新就业形态领域应用受限。税收优惠、社保补贴、培训补贴等传统就业扶持政策难以有效覆盖新就业形态群体，依托新就业形态促进就业的政策措施空间有限。

“十五五”时期新就业形态发展目标与政策建议

“十五五”时期支持和规范发展新就业形态的重心，应从完善劳动权益保障向激发就业创造活力、提升收入水平、促进高质量就业转变。应坚持包容审慎与规范发展并重，在保障从业者基本权益的基础上，更加注重释放新就业形态的发展潜能，充分发挥其在稳就业、促创新、助增收方面的重要作用。

第一，进一步完善法律制度框架。推动在《劳动法》《劳动合同法》等法律中增加关于新就业形态的专门条款，明确“不完全劳动关系”的法律地位、适用条件和权利义务。制定新就业形态劳动关系认定指导意见，细化判断标准和适用规则，为执法和司法实践提供明确依据。推动《社会保险法》等相关法律与新就业形态发展相适配。

第二，构建适合于新就业形态特点的监管机制。建立跨区域协同监管体系。针对平台跨区域经营的特点，建立中央统筹、区域协作、属地落实的监管模式。完善多部门协调机制、提升数字化监管能力、创新监管方式方法。建立风险分级分类监管机制，对不同风险等级的平台采取差异化监管措施。

第三，研究制定更适合新就业形态特征和收入特点的社会保险参保政策。在现有试点基础上，逐步将新就业形态职业伤害保障扩展到所有新就业形态领域。推动多层次的职业伤害保障体系建设，鼓励商业保险发展。审慎推动制定更适合新就业形态特征的养老保险参保机制。

第四，建立政府、企业、社会组织共同参与的培训体系，提供多样化、个性化的培训服务。完善职业技能认定和等级评价制度，为新就业形态从业者职业发展提供有力支撑。

第五，优化平台治理机制。加强算法监管，要求平台公开算法规则，保障劳动者知情权和申诉权。建立平台企业社会责任评价体系，引导中小平台企业积极承担社会责任。

展望“十五五”，新就业形态将成为我国就业体系的重要支柱。贯彻落实习近平总书记对高质量充分就业的要求，必须坚持发展与保障并重，推动新就业形态权益保障更加公平、均衡、普惠、可及，利用好新就业形态来激发就业创造活力、提升劳动者收入水平、促进高质量充分就业。

（作者系首都经济贸易大学中国新就业形态研究中心主任）