地方新闻

案情介绍

2022年12月，桂某经包工头龚某带领，进入A公司分包给B公司的建筑项目工地从事木工工作。A公司为该项目的施工总承包单位，已按规定参加并缴纳了工伤保险费。

此后，桂某在工作时受伤，但A、B两公司均拒绝提供相关资料，未配合申报工伤。桂某通过一裁二审程序确认用人（工）单位，自行申请工伤认定，最终被认定为伤残九级。认定工伤决定书等文书载明了B公司为用人单位，并注明了项目名称、总包和分包等关键信息。

桂某向劳动人事争议仲裁委员会提起仲裁申请，要求A、B两家公司就其工伤保险待遇承担连带责任。

争议焦点

施工总承包单位（下称“总包”）虽参保但拒不配合工伤申报，导致职工无法通过工伤项目险享受工伤待遇，总包应免责、承担连带责任，还是承担其他类型的责任？

案例分析

《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号，以下简称《意见》）规定，总包在项目开工前需“代缴项目工伤保险费”，并在职工工伤认定过程中应“密切配合并提供参保证明等材料”。该《意见》第八条进一步明确，未参加工伤保险的建设项目，职工发生工伤事故，依法由职工所在用人单位支付工伤保险待遇，施工总承包单位、建设单位承担连带责任。据此，《意见》不仅设定了总包按项目参保缴费及协助工伤认定申报的义务，亦明确了法律责任。

本案的核心在于，需厘清《意见》的适用性。总包A公司是否需对桂某承担工伤保险责任？若需承担，其责任形式应如何界定？实践中，对此存在三类不同的裁判观点。

观点一认为，分包B公司全责，总包A公司无责。

根据《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号，以下简称《通知》）第四条规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人的，具备用工主体资格的发包方应对该组织或自然人招用的劳动者承担工伤保险责任。

本案中，总包A公司将项目分包给B公司后，B公司又违法转包给不具备用工主体资格的包工头，因此B公司作为法定用工主体，应承担桂某的工伤保险责任。

该规则在司法解释和部门规章中均有相应证据。例如，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第三条第一款第（四）项规定：“用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”。与《通知》相比，该规定删除了“建筑施工、矿山企业等”文字，适用范围更广。此外，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2025〕12号）第一条和《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（一）》（人社部发〔2013〕34号）第七条均有相同规定。

上述规则的核心，均在于锁定违法分包公司的责任。本案中，总包A已履行合法分包及参保义务，故不应担责。

然而，地方政策大多要求总包主导工伤认定申报程序。本案中，因总包A公司拒不配合，桂某不得不自行申报，经历“劳动关系确认（一裁二审）→工伤认定→待遇追偿（一裁二审）”的冗长维权程序。这一情况不仅剥夺了桂某享受项目险快捷赔付的权益，且救济周期亦显著延长。

观点二认为，分包B公司承担工伤保险待遇支付责任，总包A公司承担连带责任。

《意见》明确规定，总包如果“未参加工伤项目险”，该单位要承担连带责任。2025年4月30日，贵州省高级人民法院、贵州省人力资源和社会保障厅联合发布的典型案例中，案例五亦认为总包未参加工伤项目险应承担连带责任。

本案中，总包A虽形式上完成了参保，但拒不配合申报，导致项目险功能实质失效（相当于脱保）。鉴于《意见》旨在解决农民工维权程序冗长、待遇落实难的问题，应对“未参加工伤项目险”作目的性扩张解释，将规避申报义务致使保险机制失效的情形纳入“未参保”范畴，从而要求总包A公司承担连带责任。

反对观点则从责任法定原则与规范层级切入，否定连带责任。其一，《通知》已明确违法分包方为唯一责任主体，总包A公司已完成合法分包及参保义务，不属于违法主体；其二，依据《民法典》第一百七十八条规定，连带责任须由法律明文规定或当事人约定，而《意见》作为部门规章（或部门规范性文件），无权创设法人连带责任义务。四川省资阳市中级人民法院（2024）川20民终343号民事判决就主张“不能以未参加工伤项目险为由要求总包承担工伤保险连带责任”。何况，本案中总包已参保，不宜通过扩张解释加重总包义务。

观点三认为，分包B公司作为用人单位承担工伤保险待遇支付责任，总包A公司在工伤保险支付范围内承担垫付责任。

分包B作为法定用工主体，应承担劳动关系项下的停工留薪期工资、一次性伤残就业补助金等工伤待遇；总包A公司因拒不申报导致工伤项目险无法启动，需先行垫付工伤保险基金支付范围内的一次性伤残补助金、工伤医疗补助金等，垫付后取得对基金的代位求偿权，桂某负有协助申领之义务。笔者亦支持这一观点。

垫付是连通职工与工伤保险基金的“程序桥梁”。若总包依法参保并及时申报，最终责任实际由基金承担。需强调的是，鉴于工伤项目险系强制参保，仲裁或诉讼程序中无需审查参保事实；若因总包过错（未参保或拒不申报）导致无法从基金获偿，垫付责任则转化为最终承担。

该观点认为，总包拒不启动工伤项目险存在三重危害。首先，侵害工伤职工合法权益。总包是施工项目核心受益方，在“建设单位—总包—分包—包工头—工人”链条中，是最重要的风险控制主体，应积极履行工伤预防、处置及申报义务。本案中，总包拒不申报行为实质阻断法定救济渠道，致使职工无法通过项目险实现快捷救济，甚至导致工伤待遇落空。其次，损害分包单位正当利益。分包无法为非劳动关系劳动者缴纳工伤保险费，当工伤项目险因总包过错无法启动时，分包被迫承担本应由工伤保险基金分担的待遇。相较于总包，分包处于弱势地位，实践中鲜少通过诉讼渠道追究总包责任，往往自行承担或转嫁给工伤职工。第三，瓦解制度保障功能。《意见》创设项目工伤险之核心目标，系通过强制项目整体参保，将用工主体责任赔偿风险分散至基金，实现工伤保险的风险共济功能，最终摆脱农民工维权困境。而总包拒不申报的行为，致使该制度目的完全落空。

延伸思考

对职工工伤赔付责任的配置，需实现双重平衡：既要遵循《通知》确立的“用工主体责任”规则，又不能放弃项目险的风险共担功能；不采用《意见》的连带责任方案，但可通过制度设计强化工伤申报的强制性。观点三融合规范逻辑与垫付法理，以“工伤项目险+垫付”模式重构责任体系，其优势体现于以下三维度：

其一，责任配置优化。观点一实际上是将“违法分包”的行政违法后果转化为分包的工伤赔偿责任。分包与职工既无劳动关系，又无法为其购买职工工伤保险，却需承担全部工伤责任，合理性有待商榷。观点二所依据的《意见》无权创设法人的连带责任，该责任增加了总包义务，实践中部分法院对该担责方式持否定态度，导致行政监管与司法裁判存在潜在冲突。观点三通过垫付机制重塑工伤项目险，倒逼总包参加工伤项目险，工伤事故后积极配合申报，让工伤基金分担了分包的部分责任，既发挥工伤基金的风险共济功能，亦破解工伤项目险制度因总包拒不申报而形同虚设的困境。

其二，维权效率提升。程序层面，项目险模式下总包作为申报主体，依托项目参保备案可免去劳动者劳动关系证明责任。而依据《通知》自行申报，劳动者需跨越劳动关系确认、事故举证、仲裁诉讼等多重壁垒，任一环节缺失均可能导致维权路径中断；时效层面，完成项目险申报手续后，基金支付的工伤待遇会在1至2个月左右到账。若自行申报，可能因需经历确认劳动关系、工伤认定及待遇追偿等流程，维权长达数月或者数年；风险层面，项目险模式由基金支付覆盖主要待遇，降低分包偿付风险，提升了职工的保障；而自行申报时若用工主体未参保或缺乏偿付能力，职工可能面临执行不能的困境。

其三，社会效益增值。如果总包及时为劳动者参保并积极申报，职工则无需为进行工伤认定而启动劳动关系确认程序，理论上可以减少一起劳动争议仲裁及后续两起民事诉讼；因总包与职工协同申报工伤，通常可避免工伤认定相关的行政诉讼（行政复议）及劳动能力等级再次鉴定申请；在基金支付大部分待遇后，分包与工伤职工就赔偿事宜达成协议的可能性大幅提高，理论上又可减少仲裁案件及民事诉讼。

由此可见，这一模式下，职工可快速获得工伤赔付，总包免除责任承担，分包减轻赔偿负担，工伤行政部门工作负荷降低，仲裁机构与法院亦缓解了“案多人少”的压力。这一多方共赢的格局，最终将惠及整个社会。

实践中，总包为规避经济风险（工伤费率浮动）与声誉风险（企业安全生产信用评价降级）而拒不履行工伤申报义务，此行为直接阻却劳动者法定救济渠道。其更深层危害在于，因司法裁判尺度不一导致同案异判，严重损害司法权威。这一问题亟需分阶段治理：短期应统一裁判尺度与法律适用，以裁审结果倒逼企业履责；长期则需行政部门优化经办流程，落实人员登记备案，探索建立职工直接向基金申报、申领工伤项目险待遇通道，确保待遇及时兑付。

（作者单位：湖南省长沙市劳动人事争议仲裁院）