劳动就业与职业介绍

国务院：
    根据国务院领导同志关于要加强对失业人员和下岗职工统计分析的指示，我们就失业人员和下岗职工统计调查问题进行了认真研究，现将有关情况和建议报告如下：
    一、关于失业人员和下岗职工统计调查制度
    解决好就业问题，一直是党和政府十分关心和重视的工作。做好失业人员和下岗职工统计工作，有助于摸清我国劳动力资源的利用情况，为国家制定就业政策、进行宏观决策提供依据。按照部门职责，劳动统计由劳动部和国家统计局共同负责。经过较长时期的努力，初步建立了失业人员和下岗职工统计调查制度。
    （一）失业人员统计
    七十年代末，知青返城和新成长劳动力大量增加，形成了较大的就业压力。为反映当时城镇的待业状况，劳动部门建立起了待业登记制度，以报表的形式层层汇总、上报，得出全国的待业人员总数及构成，并计算城镇待业率（后改“待业”为“失业”）。
    进入九十年代后，随着劳动制度改革的深入，就业由以前的统包统配转向市场就业，劳动部和国家统计局根据我国实际工作的要求，并参考许多市场经济国家的通行做法，着手建立双系统的失业统计调查体制，即：以就业服务机构登记为依据的登记系统，以城镇劳动力抽样调查为基础的抽样系统。两个系统各有侧重，互为补充。1997年，劳动部和国家统计局在进一步做好登记调查并计算登记失业率的同时，又在试点的基础上正式开展了城镇劳动力抽样调查（简称抽样调查，下同），并计算调查失业率。登记调查由劳动部组织实施，抽样调查由国家统计局和劳动部共同制定调查方案，由国家统计局组织实施。
    多年来，登记失业率及其相关数据已经定期对外作官方发布，对国际、国内都有较大影响。考虑到国际、国内各方面对调查失业率的接受还有一个过程，暂未作官方发布。
    （二）下岗职工统计
    从1995年开始，劳动部和国家统计局开展了企业下岗职工统计，在综合劳动统计报表中增加了“下岗职工”指标。经过数年的工作实践，已经明确了下岗职工的定义，并分别组织对下岗职工的统计工作：劳动部以定期报表的形式，全面调查企业下岗职工的总量及构成，除提供年度统计数据外，还将从1998年开始按季提供有关资料；国家统计局在年、季度劳动统计报表中，也设置了全社会的下岗职工总量指标。
    劳动部和国家统计局在城镇劳动力抽样调查中，也对下岗职工及其再就业状况进行了调查统计，反映下岗职工下岗后所处的三种状态－－已经从事某种工作，无工作但正在寻找工作，没有就业愿望。抽样调查与全面定期报表分别得出的有关下岗职工数据可以互相印证，配套使用。
    至此，对下岗职工的统计调查制度已经全面建立，并定期对外发布。
　  二、关于失业人员和下岗职工的统计定义
    劳动部和国家统计局对失业人员和下岗职工统计的定义是十分明确的。
    （一）失业人员
    1、登记调查所用的“失业人员”是“指城镇登记失业人员。即，在城镇常住人口中，在劳动年龄（16周岁至退休年龄）内，具有劳动能力、在报告期内无业并根据劳动部《就业登记规定》在当地劳动部门进行登记的人员”。
    2、抽样调查中所用的“失业人员”是“指在一定年龄（16周岁）以上，有劳动能力，在调查期间无工作，当前有就业的可能并以某种方式寻找工作的人员”。
    （二）下岗职工
     下岗职工是指“由于企业的生产和经营状况等原因，已经离开本人的生产和工作岗位，并已不在本单位从事其他工作，但仍与用人单位保留劳动关系的人员”。下岗职工包括退出工作岗位休养、放长假、下岗待工等的职工，不包括停薪留职、季节性停工、在企业内参加培训的人员以及破产企业的职工。
　  三、有关失业人员和下岗职工的最新统计调查结果及预测
    根据上述定义，劳动部和国家统计局的最新统计调查结果如下：
    （一）失业人员及失业率
    根据登记调查，1997年9月底，全国登记失业人数为567万人，登记失业率为3.1％。预计到年底，僵登记失业人数为570万人，登记失业率为3.1％。
    根据抽样调查，1997年9月底，全国失业人数为625万人，调查失业率为2.9％。
    （二）下岗职工
    据抽样调查推算，9月底全国共有下岗职工1150万人（包括企业、事业、机关下岗职工）。已通过各种途径从事有收入工作的有462万人，占40.2％；尚未从事有收入工作的有688万人，占59.8％。其中，有就业愿望，仍在寻找工作的人员为432万人，占总数的37.6％，没有就业愿望的（主要是提前退养人员）有256万人，占22.2％。
    在全部下岗职工中，企业下岗职工为1050万人，与上年底相比，增加245.2万人，增长30.1％。在企业下岗职工中，国有企业下岗职工为700万人，国有工业企业下岗职工420万人。
    需要特别重视的是，全部下岗职工中尚未从事有收入工作，但正在积极寻找工作的人员。这部分下岗职工多数是生活困难、再就业能力低、急需获得政府帮助的人员，可以认为是下一步实施再就业工程的重点对象。
    对全国下岗职工的1997年全面统计年报正在组织填报。根据有关形势分析预测，到1997年底，全国的下岗职工人数将达到1200万人左右，其中仍在寻找工作、急需政府帮助的约为450万人。
    四、关于目前各种有关失业人员和下岗职工统计数据的可靠性问题
    近年来，除了劳动部和国家统计局之外，有关部门、研究机构也在报刊、杂志和给领导同志的专门报告中，提供或发布了一些失业人员和下岗职工的资料，但其说不一，在客观上引起了认识上的混乱，也不利于党中央、国务院领导同志系统、准确地掌握情况和作出决策。
    我们认为，统计数据是否可信，主要取决于三个方面的条件：
    首先，要有科学的统计指标定义。即统计指标的界定是明确的，不容易引起歧义，而且在实际统计调查中是可操作的。
    其次，必须要有有效的、合理的统计设计。主要包括恰当的统计调查方式方法、简明扼要的统计调查表、明确的统计对象范围以及保证统计资料准确性的措施。
    第三，要有严格的工作制度、具备相关专业知识的统计队伍和严谨细致的实际统计调查过程。这是保证统计调查结果真实可靠的重要因素。
    按照上述条件，劳动部和国家统计局所提供的有关数据是比较可靠的：失业人员和下岗职工定义经过专家反复论证，比较符合我国实际情况和国家标准；有一整套行之有效的统计调查设计系统，包括劳动统计报表制度、全面统计调查质量保证体系和抽样误差控制技术。另外，全国性的劳动统计队伍已经建立，有严格的工作制度，统计工作比较规范，统计数据比较及时，基本上能满足宏观决策的要求。
    我们对其他部门、研究机构的统计数据和分析结论也都作了认真研究，其中确有一些改进失业人员和下岗职工统计的建议，但就其统计数据而言，还有一些大体相同的缺陷：一是定义缺乏严格界定，多有不规范不科学之处，一般是利用出于特定研究目的的定义，其结果往往扩大了失业人员和下岗职工的范围。例如，将农村剩余劳动力、企业富余人员、就业不足人员视为失业人员，将全部下岗职工视为失业人员，将破产企业人员视为下岗职工等；二是调查范围很小，一般仅局限于某一个或几个城市，采用的多是典型调查，然后据以推算全国数据；三是对误差没有严格估计和控制，缺乏数理统计的根据。因此，这些数据不宜作为国家宏观决策的依据。
    劳动部和国家统计局的有关失业人员和下岗职工统计调查工作也还存在一些不足，要逐步加以改进：一是全面定期报表还存在重复和漏报等情况，抽样调查样本量对分地区的代表性不强，调查频率还不够、时效性较差；二是对失业人员和下岗职工的定义和调查方法宣传不够；三是劳动统计机构尚不十分健全，与日益繁重的统计任务相比，统计力量不足，统计人员的素质也有待提高；四是统计业务经费不足，也影响了劳动统计工作的进一步发展。
    五、对下一步失业人员和下岗职工统计调查的工作设想和建议
    （一）工作设想
    目前，劳动部和国家统计局正在进一步改进和完善失业人员和下岗职工统计调查。
    改进现有的登记失业系统。一方面，进一步完善失业登记管理制度，及时掌握失业人员的就业要求及就业去向，准确掌握登记失业人数。另一方面，利用现代化手段，通过网络传输统计数据，提高统计的时效性。同时通过网络上的信息交流，保证统计不重不漏。
    积极、稳妥地推进劳动力抽样调查，力高准每一笔数据，不断改进抽样调查方案，扩大样本数量，增加调查频率和调查项目，以掌握更丰富的信息。
    及时向党中央和国务院领导报告有关失业人员和下岗职工统计的情况，同时采用多种形式广泛宣传国家制定的解决失业和下岗问题的方针、政策，宣传有关的统计定义、范围及统计调查方法，以取得社会的共识。
    加强预测预警工作。目前，劳动部已经就转轨时期失业风险防范问题进行了深入研究，并提出了建立失业风险监测预警运行机制的初步设想，正在着手选择重点城市、地区、行业作为监测预警点，建立机制，准备定期进行跟踪监测。
    （二）建议
    考虑到失业人员和下岗职工有关统计数据是各级政府、社会各界乃至国际社会广泛关注的焦点之一，我们建议：
    以国务院名义或国务院授权劳动部、国家统计局统一发布有关失业人员和下岗职工的统计数据，以增强统计数据的权威性、严肃性和统一性。有关部门和单位的统计、研究结果只作为内部工作参考。严格执行《统计法》，明确国务院其他职能部门未经国务院同意，不得擅自对外发布此类统计数据。
    进一步健全劳动统计机构，建立高素质的劳动统计队伍。尽管失业人员和下岗职工统计调查已初具规模，但还有大量工作要做。同时，劳动统计还有社会保险、职工福利、人工成本、劳动力价格、劳动力空缺、职业伤亡事故等方面的统计调整，必须有一支高素质的劳动统计队伍。根据国务院领导同志“关于要有专人调研”的重要批示，劳动部建议国务院同意在劳动部成立专门的劳动统计机构－－劳动统计局，以解决目前劳动统计力量不足的问题。
    加大对劳动统计的投入。下一步，劳动统计要增加人员、改进统计调查方法、扩大统计调查范围、增加统计指，标都需要增加统计业务经费，而目前劳动部和国家统计局的统计业务经费相对紧张。我们建议，在财政预算中增拨劳动统计经费，以促进劳动统计工作更上一

一九九七年十二月三十一日